Hace poco más de una semana la Escuela de Ciencia Política de la UARM, a iniciativa de los estudiantes del curso de Derecho Constitucional y su profesora Ana María Vidal, organizó un conversatorio transdisciplinar denominado Conflictos Sociales y Estados de Emergencia. Buscando el diálogo para encontrar soluciones. En el conversatorio participaron Juan Aste, asesor de la Congresista Verónika Mendoza; Roberto Pereira, ex Defensor Adjunto de la Defensoría del Pueblo); Giselle Huamaní, especialista en análisis y resolución de conflictos y yo. Aquí mi presentación.

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El violento conflicto desatado en Espinar hace pocas semanas ha llamado la atención de la sociedad nacional e internacional por dos razones: 1) porque se tenía la imagen de que el proyecto minero de Tintaya era un ejemplo de buenas relaciones entre empresa y comunidades y, 2) porque la protesta escaló rápidamente a altísimos niveles de violencia. No es fácil entender qué ha pasado y porqué, en mucho porque la distancia entre Espinar y Lima es abismal debido al persistente centralismo que caracteriza a nuestra política, invisibilizando las regiones. También por el desinterés y hasta desprecio por quienes no se alinean con el discurso y las acciones del gobierno, visible en muchos casos en quienes gobiernan, quienes influyen en el gobierno, y quienes buscan orientar la opinión pública nacional. Lo hemos observado en los análisis que se han hecho en medios de comunicación limeños de alcance nacional del conflicto en Espinar centrados exclusivamente en el estallido de violencia y oscureciendo tanto las demandas como el desarrollo histórico del conflicto.

Será imposible encontrar soluciones reales, espacios de diálogo y de negociación, si no abandonamos nuestros prejuicios y atendemos a las causas del conflicto tanto como a su manifestación. En esta intervención me interesa reflexionar sobre el origen del conflicto y sobre los roles que han venido desarrollando los actores principales del mismo: el Estado central, la ciudadanía de Espinar y las empresas privadas a cargo de la explotación minera. Para visibilizar los roles y acciones de cada cual he preparado una cronología del desarrollo del conflicto en Espinar en base a artículos periodísticos, académicos y otras fuentes secundarias. Cuando analizamos la cronología nos damos cuenta de que el conflicto es de una densidad y una complejidad que no son fáciles de entender porque sus inicios se remontan a los inicios del proyecto minero Tintaya en los años 80 durante el segundo gobierno de Fernando Belaunde, y en su desarrollo ha implicado varias situaciones de crisis en las que se ha ido afirmando una dinámica que explica mucho de la explosión de violencia de hace unas semanas. Sin embargo, es necesario indicar que conflicto social y estallido de violencia no son sinónimos y uno no implica al otro. Los conflictos son parte normal de la convivencia social pues expresan diversidad de intereses, necesidades  e identidades, pero una dinámica particular en su desarrollo en el Perú pareciera favorecer los estallidos de violencia. Me he ocupado anteriormente del tema de la crisis y el estallido de violencia en Espinar.

La cronología también es reveladora de los roles de los distintos actores involucrados y nos permite entender mejor que mientras algunos exceden sus funciones, otros pecan por defecto, por lo que resolver los problemas que han generado el conflicto requerirá de entender qué es responsabilidad de cada quien. Retomaré la distinción entre conflicto y violencia al final de mi presentación al referirme a lo que considero las causas del estallido de violencia. Mi análisis se desarrolla por actores y se centra en caracterizarlos, atendiendo también a los orígenes del conflicto.

El Estado central

El proyecto se inicia con la expropiación de tierras y el desarrollo de un proyecto inconsulto de explotación de cobre en los años 80 por parte del Estado central. Minera Especial Tintaya S.A. inicia operaciones en 1985 como empresa estatal. Ahí surge el primer reclamo de los ciudadanos de Espinar, vigente hasta el día de hoy: el de la expropiación y malbarateo de tierras para el desarrollo del proyecto. En 1994 durante el gobierno de Fujimori la empresa sería privatizada en el contexto del cambio de modelo económico y la adecuación radical a los postulados del llamado Consenso de Washington que pregonaba las virtudes del estado mínimo[1]. La participación del Estado central al inicio del conflicto no toma en cuenta expectativas y dinámicas de desarrollo local, ni tampoco atiende ni da solución a las primeras demandas de la ciudadanía de Espinar que claramente sufre recortes en sus derechos y bienes en nombre de un abstracto desarrollo nacional.

Luego de la privatización de la empresa, el Estado central prácticamente desaparece de la escena. Uno de los principales problemas en la gestión de los conflictos socio-ambientales en el Perú es, como tantos analistas han resaltado ya, la inexistencia de una institucionalidad (es decir, normativa clara e instituciones con las atribuciones y recursos necesarios) que establezca prioridades consensuadas para la gestión del desarrollo, para la protección del medioambiente y para la atención de demandas y conflictos que puedan derivarse de las relaciones entre empresa y sociedad. En Espinar el Estado renunció por más de diez años a su rol de regulador y supervisor, pero también de promotor y gestor del desarrollo, y lamentablemente durante lo que va de este gobierno, a pesar de las promesas, se ha avanzado muy poco en retomar estos roles.

En el 2011 el Estado central reaparece como interlocutor requerido por la ciudadanía de Espinar, a fin de que medie en el resurgimiento del conflicto a propósito del proyecto de ampliación Antapaccay (debido a lo cual se está planteando la renegociación de los términos del Convenio Marco) y por los fuertes indicios de contaminación ambiental que ya impacta en tierras, agua, animales y personas[2]. El propio presidente Humala recibió un memorial en el mes de octubre del 2011 en un acto protocolar en la zona que tuvo al parecer muy poco efecto en promover una acción más interesada y decidida del gobierno[3]. Entre el 2011 y el 2012 la acción del gobierno central ha sido reactiva y no proactiva, lenta e ineficiente para la gravedad de las demandas ciudadanas canalizadas a través de la autoridad local.

En el 2012, una vez iniciada la protesta la respuesta del Estado ha sido la represión y la política de la mano dura, ignorando e incluso negando la validez de los reclamos de quienes protestaban por el silencio de la empresa y la inacción del Estado central respecto a las denuncias de contaminación. La política de la mano dura se implementa gracias a una institucionalidad represora vía la “criminalización de la protesta” pero también a través del “estrangulamiento económico” del MEF y hasta el uso de tácticas militares en la persecución de líderes sociales de oposición que se hacen al amparo de la declaración del Estado de Emergencia. El resultado de esta “política” es pésimo: dos muertos civiles abaleados por la policía y decenas de heridos; la profundización de la desconfianza y el antagonismo entre Estado central y ciudadanía de Espinar; la suspensión de derechos ciudadanos y violaciones al debido proceso, y la abdicación de la responsabilidad de gobernar por medios democráticos contribuyendo más bien a la ingobernabilidad en Espinar y en el país. El caso Espinar ha significado incluso un punto de inflexión para el propio gobierno debido a la renuncia de cuatro congresistas, con lo cual el partido de gobierno verá debilitada su alianza en el Parlamento.  Tenemos entonces que las principales acciones del gobierno han sido la distancia, la inacción en la regulación y supervisión, el silencio y la inacción frente a las demandas, y finalmente la represión. Se ha renunciado al rol de regulación e intermediación, pero se ha afirmado más el carácter represivo y el rol policiaco del Estado central respecto de la oposición social.

Las empresas privadas

En un contexto de mínima regulación estatal y mínima supervisión, las dos empresas privadas parecen haber asumido inicialmente que no requerían de una “licencia social” para desarrollar el proyecto minero, sino solamente del aval del Estado central. En ambos casos la práctica recurrente ha sido la de evadir los reclamos de la ciudadanía local, dilatar los procesos de diálogo para evitar negociar, y finalmente negociar bajo presión. No ha habido, a mi parecer desde el inicio, intención de obtener licencia social y mas bien se han hecho concesiones, importantes por cierto, pero sólo después de que se han “perdido las batallas”. Pienso que el tema de la licencia social debería interpelar principalmente al Estado y no a las empresas. Sin embargo, en la práctica interpela a las empresas porque en la lógica del Estado pequeño y no gestor, no interventor, se ha asumido que estos temas se negocian exclusivamente entre empresas y comunidades. En este contexto, las empresas tienen que asumir la responsabilidad de obtener y mantener una licencia social. No debiera ser así, pero así es y los conflictos aparecen cuando se rompe la confianza o se perciben perjuicios.

A la vez que hicieron concesiones, ambas buscaron mantener importantes niveles de control en la zona a través del manejo de los fondos que se donan para el desarrollo de la zona a través de Fundación Tintaya. Las demandas de los ciudadanos de Espinar insisten en que hay manejos clientelares y poco transparentes de los recursos donados a la zona como parte del Convenio Marco que son importantes y no han sido aclarados[4]. Sin entrar en el detalle de las quejas, llama poderosamente la atención ver que las empresas han asumido un rol que no les corresponde, el de gestoras del desarrollo y administradoras de los principales recursos económicos de la zona constituyéndose en la práctica en un reemplazo del ausente Estado central, generando resistencias entre grupos de la sociedad local y también del gobierno local. Voluntaria o involuntariamente, las empresas se han hecho parte de los conflictos políticos locales por el excesivo rol que juegan en la práctica como promotoras y gestoras del desarrollo, un papel que corresponde más bien al Estado y a la sociedad.

Existe una relación tensa y de desconfianza de las empresas hacia las autoridades locales, que a diferencia del Estado central sí buscan intervenir directamente en el diseño y gestión de programas de desarrollo, así como en la supervisión de la administración de los fondos provenientes de la producción minera que se invierten en proyectos y en el monitoreo de impactos ambientales. Por ejemplo, en el reciente estallido de violencia la empresa Xstrata ha cuestionado el liderazgo de Oscar Mollohuanca evitando participar en los espacios de diálogo convocados por el Municipio porque reconocen el rol que jugó en la firma del primer Convenio Marco. Hay una tendencia muy fuerte a desconocer la legitimidad las autoridades locales como interlocutores y representantes de la ciudadanía.

La ciudadanía organizada y sus autoridades

A pesar de la conflictividad inicial por la imposición del proyecto minero, el interés de la ciudadanía de Espinar por participar e integrarse tanto a la nueva dinámica productiva, como a los beneficios que ésta prometía, parece clara. Desde el inicio, el carácter de las protestas está marcado por demandas de participación en el nuevo modelo de desarrollo como actores y beneficiarios directos del mismo, así como por una preocupación por el impacto de la actividad extractiva en el medioambiente. Las demandas actuales se sitúan en la misma línea, en previsión de la ampliación de la actividad extractiva correspondiente al proyecto Antapaccay, concentrándose principalmente en denunciar la contaminación ambiental, el incumplimiento de los términos del Convenio Marco y la renegociación del Convenio Marco para el proyecto Antapaccay. Es claro que en este caso, a diferencia del caso Conga en Cajamarca, hay un manifiesto interés de la ciudadanía de Espinar por la promesa del desarrollo económico basado en la actividad minera, pero también mucha preocupación por la contaminación ambiental y opciones de desarrollo adicionales a la minería.

Es importante señalar que el diálogo ha sido parte de la negociación y que la historia del conflicto incluye varias mesas de diálogo y de trabajo que han dado sus frutos (acuerdos formalizados a través del Convenio Marco). Sin embargo, el diálogo ha ocurrido históricamente luego de la confrontación y como resultado de la presión por la vía de la protesta, con lo que parece haberse establecido una dinámica de confrontación – negociación – acuerdo vigente hasta hoy. Obsérvese el proceso que conduce a la firma del Convenio Marco en el 2003, y que inicia el 2001 con la instalación de la primera mesa de diálogo, la cual se posterga sucesivamente hasta quedar en nada. La firma del Convenio en 2003 es el resultado de otra toma del local de la empresa que fuerza la reconstitución de la mea de diálogo y posteriormente la firma del convenio. De hecho, varios analistas del caso han llamado la atención sobre el orgullo que genera entre los líderes sociales y la ciudadanía de Espinar el haber conseguido el Convenio Marco en el 2003 luego de un conjunto de acciones diversas que finalizaron con la toma de la empresa. En el 2012, luego de varias propuestas de establecimiento de canales para el diálogo sobre las demandas de contaminación ambiental y renegociación del Convenio Marco para el nuevo proyecto que tienen como respuesta el silencio de la empresa Xstrata, se recurre a la protesta.

Otro elemento importante señalado por Francisco Durand es “el extraordinario desarrollo político del pueblo de la provincia de Espinar” visible en “el alto nivel de organización y una disposición a la movilización rápida y efectiva” [5]. Como sabemos los científicos sociales pero todos podemos imaginar, no es fácil organizar una protesta, menos sostenerla, y menos aun convertirla en un triunfo al forzar a nuestro contendor a escucharnos y negociar. Requiere no sólo de “incentivos” sino también de convicción y de visión clara y compartida, en otras palabras, de identidad en torno a las razones de la protesta y sobre la estrategia que finalmente logra resultados. Y claramente ese tipo de identidad que expresa una cultura política particular existe Espinar, un buen ejemplo de la cual es el orgullo con que se recuerda el Día de la Dignidad Espinarense conmemorando la toma del local de la entonces empresa estatal Tintaya en 1990 y el logro de una serie de acuerdos favorables al pueblo de Espinar. Se ha aprendido que para lograr resultados es fundamental organizarse para presionar.

Asimismo, es de resaltar que dicho desarrollo político de la ciudadanía en Espinar incluye el logro de la representación política dentro del propio Estado. La participación de Oscar Mollohuanca (OM en la cronología) en la gestión de la firma del primer Convenio Marco, así como su reciente re-elección para el período 2011 – 2014 en el que se debe gestionar un segundo convenio para el proyecto Antapaccay, así lo demuestran. La ciudadanía de Espinar tiene importantes recursos de movilización social, pero también de autogobierno a través de representantes elegidos en las urnas, tales como el Alcalde. Así, resulta que la ciudadanía de Espinar tiene mayor capacidad de agencia y quizás también de eficiencia política de la que queremos o podemos reconocer en Lima y desde el gobierno, ya que son ellos quienes toman la iniciativa para plantear los temas de la agenda política y económica de su zona, desde la esfera pública y también desde las formas de representación política local.

En resumen, para pensar en la solución de la crisis en Espinar es imprescindible atender a los orígenes y particular dinámica del desarrollo del conflicto, tomando en cuenta las demandas de la ciudadanía a través de la institucionalización de canales y procedimientos para el diálogo y la toma concertada de decisiones. Para esto último, es fundamental analizar y reconsiderar los roles que los distintos actores del conflicto han venido jugando así como establecer conjuntamente las funciones y responsabilidades de cada quien.

[1] Ver al respecto: Aprobación Técnica de operaciones de Minera Especial Tintaya SA, http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/REGISTROS/PLANTAS/PLANTAS/P0100332.pdf; Demanda de Acción de Amparo en contra de Xstrata Tintaya SA y Ministerio de Energía y Minas, http://www.scribd.com/doc/89171562/Demanda-Xtrata-Tintaya-S-A; entrevista a Jaime Borda, periodista y comunicador de la Vicaría de Solidaridad de la Prelatura de Sicuani, en el programa El Arriero, http://elarriero.lamula.pe/2012/05/25/trabajo-y-cuidado-ambiental-dos-de-las-principales-propuestas-en-la-huelga-antiminera-en-espinar/javierto.

[2] Denuncia periodística sobre contaminación Espinar en el programa Lo Justo http://lamula.pe/2012/05/29/sobre-la-presunta-contaminacion-de-la-empresa-minera-xstrata-en-espinar/lojusto

[3] Guevara, Daniel y Paolo Sosa: El conflicto de Espinar y Xstrata, Noticias SER 20/06/12 http://www.noticiasser.pe/20/06/2012/informe/el-conflicto-de-espinar-y-xstrata

[4] Entrevista a Emma Gómez y Patricía Ríos, representantes de Cooper Acción en el programa Lo Justo. http://lamula.pe/2012/05/30/en-lo-justo-conflicto-social-en-espinar-y-debate-sobre-plan-integral-de-reparaciones/lojusto

[5] Durand, Francisco: Tintaya y su gobierno minero. En Revista Quehacer 173,  Enero 2009, DESCO, p. 31.